Il Public Procurement Act UE proposto dalla Commissione europea punta a ridisegnare in maniera significativa la disciplina europea degli appalti pubblici e delle concessioni.
Con la proposta COM(2026) 590 final del 9 settembre 2026, la Commissione propone infatti di sostituire le tre Direttive del 2014 – 2014/23/UE sulle concessioni, 2014/24/UE sugli appalti pubblici e 2014/25/UE sui settori speciali – con un unico Regolamento europeo direttamente applicabile.
L’intervento va ben oltre il riordino formale della disciplina. L’obiettivo è rendere gli acquisti pubblici più semplici e flessibili, ma nello stesso tempo utilizzarli in maniera più sistematica come strumento per perseguire obiettivi di competitività, innovazione, sostenibilità, sicurezza economica e autonomia strategica dell’Unione europea.
Si tratta, allo stato, di una proposta legislativa sottoposta alla procedura legislativa ordinaria: il testo dovrà quindi essere esaminato dal Parlamento europeo e dal Consiglio e potrà essere modificato nel corso dell’iter.
Public Procurement Act UE: dalle tre Direttive a un unico Regolamento
La prima novità del Public Procurement Act UE è strutturale.
La Commissione propone di superare l’attuale sistema fondato sulle tre diverse Direttive del 2014 e di concentrare in un unico atto le disposizioni relative agli appalti pubblici, ai settori speciali e alle concessioni.
La scelta del Regolamento, anziché della Direttiva, mira a ridurre le differenze determinate dalle diverse modalità di recepimento nazionale e a creare un quadro maggiormente uniforme all’interno del mercato unico.
Secondo la Commissione, l’attuale sistema presenta infatti problemi di complessità, frammentazione e scarsa flessibilità, ai quali si aggiungono una riduzione della concorrenza in alcuni mercati, una partecipazione ancora insufficiente delle PMI e una limitata diffusione degli appalti strategici.
Il procurement rappresenta peraltro un ambito economicamente molto rilevante: secondo la relazione della Commissione, gli appalti pubblici valgono circa il 15% del PIL dell’Unione europea.
Una nuova architettura delle procedure di gara
Uno degli interventi più significativi riguarda la semplificazione delle procedure.
Il nuovo quadro viene costruito principalmente intorno alla procedura aperta e alla procedura dinamica, alle quali si aggiunge una specifica procedura di innovazione.
Nella procedura aperta qualsiasi operatore interessato può presentare direttamente una prima offerta. Il committente pubblico deve indicare preventivamente se intende utilizzare criteri di selezione e se intende svolgere una fase di negoziazione.
La proposta stabilisce un termine minimo di 20 giorni dalla pubblicazione per la presentazione delle manifestazioni di interesse accompagnate dall’offerta.
La procedura dinamica è invece pensata come uno strumento flessibile attraverso il quale gli operatori possono entrare nel sistema durante tutto il periodo della sua validità ed essere successivamente invitati a concorrere per singoli contratti.
L’obiettivo dichiarato è ridurre la rigidità dell’attuale architettura procedurale e rendere più semplice l’accesso al mercato.
Più spazio alla negoziazione negli appalti pubblici
Il Public Procurement Act UE attribuisce un ruolo molto più ampio anche alla negoziazione.
La proposta consente ai committenti pubblici di negoziare le caratteristiche non essenziali dei lavori, delle forniture e dei servizi, nel rispetto dei principi di parità di trattamento, proporzionalità e tutela delle informazioni commercialmente sensibili.
Possono essere oggetto di negoziazione, ad esempio, aspetti relativi al merito tecnico, alle quantità, alle condizioni di consegna e ad altri elementi commerciali.
Non possono invece essere negoziati i motivi di esclusione, i criteri di selezione e i criteri di aggiudicazione.
Gli elementi non negoziabili devono essere individuati preventivamente e la negoziazione non può determinare una modifica sostanziale dell’oggetto dell’appalto.
Si tratta di uno dei segnali più evidenti della volontà della Commissione di passare da un sistema prevalentemente procedurale a un modello maggiormente orientato al risultato dell’acquisto pubblico.
Il miglior rapporto qualità-prezzo diventa centrale
Particolarmente rilevante è il rafforzamento del principio del best price-quality ratio, ossia del miglior rapporto tra prezzo e qualità.
La proposta stabilisce come principio generale che il contratto debba essere aggiudicato all’operatore che offre il best quality for money.
I criteri qualitativi potranno riguardare, tra gli altri aspetti, merito tecnico, caratteristiche funzionali, accessibilità, profili ambientali e climatici, aspetti sociali, innovazione, sicurezza, resilienza e, nei casi previsti, preferenza europea.
La novità più significativa riguarda il peso attribuito alla componente qualitativa.
Il testo prevede che i criteri di qualità rappresentino almeno il 30% del punteggio complessivo.
Per i contratti definiti labour-intensive, nei quali il costo del lavoro rappresenta normalmente almeno il 50% del valore complessivo, il peso minimo della qualità sale al 50%.
È tuttavia prevista la possibilità di deroga quando la qualità possa essere adeguatamente assicurata attraverso specifiche tecniche, condizioni di esecuzione del contratto o una combinazione di tali strumenti con criteri qualitativi di aggiudicazione. La scelta dovrà essere esplicitata nella documentazione della procedura.
Appalti pubblici come strumento di politica industriale europea
Un’altra delle trasformazioni più evidenti riguarda la funzione attribuita agli acquisti pubblici.
Il Public Procurement Act UE collega espressamente il procurement agli obiettivi strategici dell’Unione: competitività, innovazione, politica industriale, transizione ambientale, inclusione sociale, sicurezza e resilienza.
Il testo dedica specifici capitoli al green public procurement, agli appalti socialmente responsabili, agli appalti innovativi e alla sicurezza delle catene di approvvigionamento.
In materia ambientale, i committenti pubblici potranno valorizzare, tra gli altri elementi, durabilità, riparabilità, riuso, ricondizionamento, contenuto riciclato, utilizzo di materie prime secondarie ed efficienza delle risorse.
Sul piano sociale potranno essere considerati obiettivi quali l’inclusione lavorativa, le condizioni di lavoro, la formazione e riqualificazione dei lavoratori, l’uguaglianza di genere, l’accessibilità e la tutela dei diritti umani nelle catene di fornitura.
La nuova “preferenza europea”
Tra gli elementi politicamente ed economicamente più significativi della proposta figura la European preference.
Il nuovo quadro distingue gli operatori e i prodotti dell’Unione o coperti dagli impegni internazionali europei dagli operatori e dai prodotti provenienti da Paesi terzi non coperti.
A determinate condizioni, i committenti pubblici potranno limitare la partecipazione agli operatori europei o “covered”, richiedere che una determinata quota di beni, servizi o lavori sia di origine europea o coperta, oppure attribuire vantaggi nella valutazione delle offerte.
La proposta prevede anche la possibilità di respingere un’offerta quando il valore dei beni, servizi o lavori di origine UE o “covered” sia inferiore al 50% del valore totale stimato dell’offerta, qualora il committente abbia deciso di applicare tale misura.
La disciplina deve comunque essere letta nel quadro degli impegni internazionali dell’Unione, incluso il WTO Government Procurement Agreement e gli accordi commerciali applicabili.
La preferenza europea diventa così uno degli strumenti attraverso i quali il procurement pubblico può concorrere agli obiettivi di sicurezza economica e autonomia strategica europea.
Sicurezza, resilienza e cybersecurity entrano nel procurement
Il nuovo quadro assegna particolare rilievo anche ai rischi relativi a infrastrutture critiche, informazioni sensibili, cybersecurity, dipendenze strategiche e sicurezza degli approvvigionamenti.
La proposta consente – e in alcuni contesti richiede – ai committenti pubblici di tenere conto dei rischi per la sicurezza e l’incolumità pubblica dell’Unione o degli Stati membri.
Particolare attenzione viene dedicata ai settori essenziali per il funzionamento dell’economia e della società, quali energia, trasporti, sanità, infrastrutture digitali, acqua, alimentazione e infrastrutture dei mercati finanziari.
Il procurement assume quindi anche una funzione di gestione delle dipendenze strategiche e dei rischi delle supply chain.
Più accesso agli appalti per PMI e nuovi operatori
Un altro obiettivo della proposta è facilitare la partecipazione delle PMI.
I criteri di selezione dovranno essere limitati a quanto effettivamente necessario e proporzionato rispetto alla complessità e ai rischi dell’appalto.
Salvo specifica giustificazione collegata alla complessità o alla natura del contratto, non potrà essere richiesta una precedente esperienza maturata specificamente nell’ambito di contratti pubblici.
Anche i requisiti economico-finanziari vengono ridimensionati: il fatturato minimo richiesto, come regola, non potrà superare il 50% del valore annuale stimato del contratto, salvo casi debitamente giustificati.
La proposta mantiene inoltre la possibilità di suddividere i contratti in lotti come strumento per ampliare la partecipazione delle piccole e medie imprese.
Sul fronte del subappalto, resta possibile affidare a terzi parti del contratto, ma non sarà consentito subappaltare integralmente il contratto.
Una procedura specifica per acquistare innovazione
La proposta introduce anche una innovation procedure dedicata ai casi nei quali il committente pubblico deve affrontare una determinata “societal challenge” e non abbia individuato sul mercato una soluzione esistente adeguata.
Il percorso può comprendere consultazione del mercato, selezione delle proposte innovative, sperimentazione, validazione e successivo acquisto della soluzione sviluppata.
Il committente potrà quindi formulare il problema o il risultato che intende raggiungere, anziché definire fin dall’inizio una soluzione tecnica rigidamente predeterminata.
Si rafforza in questo modo il ruolo della domanda pubblica come possibile leva per favorire innovazione, startup, scaleup e sviluppo di nuove soluzioni tecnologiche.
Digitalizzazione: verso un ecosistema europeo degli appalti
Il Public Procurement Act UE dedica grande attenzione anche alla trasformazione digitale.
La proposta prevede la creazione di un ecosistema comune basato sull’interoperabilità delle piattaforme di eProcurement, standard semantici armonizzati e servizi digitali interoperabili.
Tra gli strumenti più importanti figura un electronic eligibility service, destinato a semplificare le verifiche relative a motivi di esclusione, criteri di selezione e origine degli operatori.
Il sistema sarà collegato a strumenti di digital business credential e dovrà attuare il principio “once only”, riducendo la necessità per le imprese di presentare ripetutamente le medesime informazioni.
Ogni Stato membro dovrà inoltre istituire o designare un National Public Procurement Data Space, collegato a un Public Procurement Data Space europeo.
L’obiettivo è utilizzare in maniera più strutturata i dati relativi all’intero ciclo di vita degli appalti anche per monitorare concorrenza, partecipazione delle PMI, rischi di frode e corruzione, sostenibilità, dipendenze strategiche e sicurezza degli approvvigionamenti.
Rafforzamento della professionalizzazione delle stazioni appaltanti
La Commissione dedica uno spazio specifico anche alla professionalizzazione del public procurement.
Gli Stati membri dovranno adottare un approccio strategico e di lungo periodo allo sviluppo delle competenze degli acquirenti pubblici, con strutture di supporto quali centri di competenza, organismi di formazione, servizi di consulenza e helpdesk.
Il punto è particolarmente rilevante perché l’aumento della flessibilità, della negoziazione e dell’utilizzo di criteri qualitativi comporta inevitabilmente una maggiore necessità di competenze tecniche, giuridiche, economiche e manageriali all’interno delle amministrazioni.
La semplificazione delle regole, in altre parole, non elimina la necessità di competenze: in molti casi la aumenta.
Quando entrerà in vigore il nuovo Public Procurement Act UE?
È fondamentale sottolineare che il Public Procurement Act UE non è ancora un Regolamento vigente.
Il documento COM(2026) 590 final costituisce una proposta della Commissione europea, presentata nell’ambito della procedura legislativa ordinaria 2026/0265/COD.
Il testo dovrà quindi essere esaminato e negoziato dal Parlamento europeo e dal Consiglio prima della sua eventuale approvazione definitiva.
La proposta prevede inoltre che l’applicazione del nuovo Regolamento sia differita di due anni, in considerazione dell’ampiezza della riforma, della necessità di realizzare l’ecosistema digitale comune e dei nuovi obblighi di governance e monitoraggio.
Non è pertanto possibile, allo stato, indicare una data certa dalla quale le nuove regole diventeranno operative.
Perché la riforma merita attenzione fin da ora
Il Public Procurement Act UE rappresenta una delle proposte di riforma più significative della disciplina europea degli appalti degli ultimi anni.
Il passaggio dalle tre Direttive a un unico Regolamento, il rafforzamento della qualità rispetto al solo prezzo, la maggiore flessibilità procedurale, la preferenza europea, la digitalizzazione e l’integrazione di obiettivi ambientali, sociali, industriali e di sicurezza delineano un modello di procurement profondamente diverso.
Per stazioni appaltanti, imprese, professionisti e responsabili degli acquisti pubblici, l’iter legislativo dovrà quindi essere seguito con attenzione.
Il testo oggi disponibile non rappresenta ancora il punto di arrivo della riforma, ma consente già di comprendere con chiarezza la direzione intrapresa dalla Commissione: fare dell’appalto pubblico non soltanto uno strumento per acquistare beni, servizi e lavori, ma una leva per perseguire gli obiettivi strategici dell’Unione europea.
