Il finanziamento della protezione sociale è destinato a diventare uno dei temi centrali delle politiche economiche e sociali dei prossimi decenni.
Da una parte, l’invecchiamento della popolazione determina una crescita della domanda di pensioni, assistenza sanitaria e long-term care. Dall’altra, la progressiva riduzione della popolazione in età lavorativa, la diffusione delle forme di lavoro non standard e le trasformazioni determinate dalle nuove tecnologie possono incidere sulla principale fonte attraverso la quale oggi viene finanziato il welfare: il reddito da lavoro.
È questo il quadro analizzato dall’OCSE nel rapporto “Financing of Social Protection”, pubblicato nel 2026 nell’ambito del programma Future of Social Protection.
Il documento analizza i modelli di finanziamento adottati nei Paesi OCSE e nell’Unione europea e affronta una questione destinata ad assumere crescente rilevanza: come finanziare sistemi di protezione sociale sottoposti a maggiori esigenze di spesa quando la tradizionale base contributiva potrebbe progressivamente restringersi?
Una spesa sociale pari a circa il 23% del PIL
Secondo l’OCSE, nel 2024 la spesa complessiva per la protezione sociale, considerando componente pubblica e privata, rappresentava mediamente circa il 23% del PIL nei Paesi OCSE e nell’Unione europea.
Le voci più rilevanti riguardano le prestazioni pensionistiche, la sanità e la disabilità.
La dinamica demografica è destinata ad aumentare ulteriormente questa pressione.
Tra il 2023 e il 2045, la spesa per le pensioni dovrebbe crescere mediamente di 1,1 punti percentuali di PIL nell’area OCSE e di 1 punto percentuale nell’Unione europea.
Nello stesso periodo, la spesa per sanità e long-term care dovrebbe aumentare di ulteriori 1,5 punti di PIL nell’OCSE e di 0,7 punti nell’UE.
Il dato assume una rilevanza particolare per l’Italia. Nel confronto internazionale riportato dall’OCSE, Italia, Austria e Finlandia registrano nel 2024 una spesa complessiva per pensioni superiore al 14% del PIL.
Il problema, tuttavia, non riguarda soltanto l’aumento della spesa.
Il lavoro continua a essere la principale base di finanziamento
I sistemi di protezione sociale sono ancora fortemente dipendenti dai contributi collegati al lavoro.
Nel 2023 i contributi previdenziali finanziavano mediamente circa il 43% della spesa sociale pubblica nei Paesi OCSE, contro il 47% del 1995. Nell’Unione europea la quota è intorno al 50%.
Il peso relativo dei contributi è quindi diminuito solo moderatamente. In rapporto al PIL, infatti, le entrate contributive sono rimaste sostanzialmente stabili, mentre è aumentata la componente di spesa finanziata attraverso la fiscalità generale.
Nell’UE sono inoltre i datori di lavoro a sostenere la quota maggiore dei contributi sociali: circa il 60% del totale. Negli ultimi dieci anni, tuttavia, la loro incidenza sul finanziamento complessivo della protezione sociale è diminuita, mentre è cresciuta quella riconducibile ai lavoratori.
La sostenibilità del modello rimane quindi strettamente collegata all’andamento dell’occupazione, delle retribuzioni e della quantità complessiva di lavoro prodotto.
Invecchiamento: nell’UE quasi il 20% di ore lavorate in meno entro il 2060
Uno dei dati più significativi del rapporto riguarda l’impatto dell’invecchiamento demografico sulla quantità di lavoro disponibile.
Se i tassi di occupazione evolveranno secondo le attuali tendenze per genere ed età e le ore lavorate per occupato resteranno sostanzialmente invariate, tra il 2024 e il 2060 il volume complessivo delle ore lavorate potrebbe diminuire di circa il 9% nell’area OCSE e di quasi il 20% nell’Unione europea.
La riduzione interesserebbe quasi tutti i Paesi.
Si tratta di un elemento decisivo per il finanziamento della protezione sociale: meno ore lavorate significano, a parità delle altre condizioni, una minore massa complessiva di redditi da lavoro sulla quale applicare imposte e contributi.
L’OCSE individua alcuni possibili strumenti per compensare almeno in parte questa dinamica: maggiore occupazione dei lavoratori più anziani, riduzione dei divari occupazionali tra uomini e donne, maggiore partecipazione al mercato del lavoro e aumento delle ore lavorate.
Interventi di questo tipo richiedono però politiche complementari in materia di formazione continua, servizi di cura, salute sul lavoro, organizzazione delle attività e gestione delle carriere.
Lavoratori autonomi: il 14% degli occupati ma soltanto il 4% dei contributi
Un ulteriore elemento di pressione deriva dalla trasformazione delle forme di lavoro.
Nell’Unione europea i lavoratori autonomi rappresentano circa il 14% degli occupati, ma i loro versamenti corrispondono mediamente ad appena il 4% di tutti i contributi sociali.
Il fenomeno dipende da diversi fattori: livelli reddituali, differenze nelle basi e nelle aliquote contributive, minore copertura obbligatoria per alcuni rischi e partecipazione generalmente ridotta ai sistemi assicurativi volontari.
Le lacune maggiori riguardano la protezione contro la disoccupazione, mentre la copertura pensionistica dei lavoratori autonomi appare generalmente più estesa.
L’Italia presenta anche sotto questo profilo caratteristiche particolarmente significative: nel rapporto OCSE risulta tra i Paesi nei quali l’incidenza del lavoro autonomo è più elevata, con oltre un lavoratore su cinque classificato come autonomo.
L’allineamento della protezione sociale tra differenti forme di occupazione assume inoltre un significato che va oltre l’equità tra lavoratori: può contribuire a ridurre gli incentivi per le imprese a scegliere forme contrattuali caratterizzate da minori oneri contributivi esclusivamente per ottenere un vantaggio sul costo del lavoro.
Anche il part-time può restringere la base contributiva
Il rapporto dedica particolare attenzione anche al lavoro part-time.
Nel 2024 circa il 14% dei lavoratori dipendenti nell’Unione europea lavorava part-time secondo la definizione armonizzata utilizzata dall’OCSE.
Il lavoro a tempo parziale può rappresentare uno strumento importante per consentire la partecipazione al mercato del lavoro, ma una progressiva riduzione delle ore lavorate determina anche una minore massa salariale complessiva.
Tra il 1995 e il 2024 le ore annue lavorate per occupato sono diminuite mediamente del 6,6% nell’UE e del 4,8% nell’OCSE.
A ciò si aggiunge un ulteriore effetto: redditi più bassi possono determinare anche minori diritti previdenziali e assistenziali nei sistemi nei quali le prestazioni sono collegate ai contributi versati.
Intelligenza Artificiale: il problema non è soltanto quanti posti di lavoro resteranno
Nel dibattito sulla sostenibilità del welfare entra anche l’Intelligenza Artificiale.
Il rapporto OCSE precisa che, allo stato attuale, non emergono evidenze di una distruzione netta dell’occupazione imputabile alla diffusione dell’AI e che gli effetti futuri rimangono incerti.
L’automazione può infatti sostituire alcune attività, ma contemporaneamente generare nuovi compiti, nuove professionalità e nuove opportunità occupazionali.
La questione rilevante per il finanziamento della protezione sociale è però più ampia.
L’innovazione tecnologica potrebbe aumentare la produttività del capitale e modificare nel tempo la distribuzione del reddito tra lavoro e capitale. Se la quota di valore attribuita al capitale aumentasse rispetto a quella riconducibile al lavoro, i sistemi di welfare maggiormente dipendenti da salari e contributi potrebbero trovarsi di fronte a una base finanziaria relativamente meno ampia.
L’OCSE sottolinea, tuttavia, che la quota del reddito attribuita al lavoro, dopo la diminuzione verificatasi tra gli anni Settanta e Novanta, è rimasta nel complesso abbastanza stabile negli ultimi decenni. Gli effetti dell’AI devono pertanto essere considerati come uno scenario da monitorare, non come un risultato già acquisito.
Verso una maggiore diversificazione delle fonti di finanziamento
La questione centrale diventa quindi se sia opportuno ampliare progressivamente le basi di finanziamento del welfare.
Un ulteriore incremento del prelievo sul lavoro presenta evidenti limiti. Una quota molto significativa delle entrate pubbliche deriva già direttamente o indirettamente dai redditi da lavoro.
Aumentare ulteriormente questa pressione potrebbe accrescere il cuneo fiscale, incidere sugli incentivi all’occupazione e concentrare una quota crescente del costo del welfare sulla popolazione economicamente attiva proprio mentre il suo peso demografico diminuisce.
L’OCSE prende quindi in considerazione la possibilità di un maggiore ricorso a fonti alternative.
Una di queste è rappresentata dalla tassazione dei redditi da capitale, inclusi dividendi, interessi e plusvalenze, che in molti Paesi beneficiano di un trattamento fiscale relativamente più favorevole rispetto ai redditi da lavoro.
L’invecchiamento della popolazione potrebbe inoltre rendere il capitale una base fiscale relativamente più resiliente, considerando che le fasce più anziane della popolazione tendono a detenere una quota significativa della ricchezza.
Successioni e patrimonio immobiliare nel nuovo mix fiscale
Il rapporto considera anche il possibile ruolo delle imposte sulle successioni.
Il valore medio delle eredità potrebbe crescere nei prossimi decenni per effetto dell’aumento del valore degli asset e del minor numero di eredi conseguente alla riduzione della natalità.
L’OCSE osserva che imposte sulle successioni ben progettate potrebbero contribuire contemporaneamente alla produzione di gettito e a obiettivi di maggiore equità.
Rimane tuttavia un problema di consenso sociale: soltanto circa un terzo degli intervistati nell’ambito della survey OCSE Risks that Matter considera queste imposte eque o molto eque.
Un altro ambito analizzato è quello delle imposte sul patrimonio immobiliare. Si tratta di una base imponibile difficilmente trasferibile e quindi meno suscettibile a fenomeni di mobilità fiscale, anche se sistemi efficienti richiedono aggiornamenti periodici dei valori degli immobili e strumenti adeguati per gestire eventuali problemi di liquidità dei contribuenti.
L’OCSE non propone quindi una singola nuova imposta destinata a finanziare il welfare, ma invita a valutare una maggiore diversificazione del mix fiscale e contributivo.
Quali prestazioni devono essere finanziate dai contributi?
La riflessione riguarda anche la struttura stessa della protezione sociale.
Non tutte le prestazioni rispondono infatti a rischi strettamente connessi al rapporto di lavoro.
Prestazioni rivolte alla prevenzione della povertà, al sostegno alle famiglie o servizi come sanità e assistenza di lungo periodo possono essere finanziate maggiormente dalla fiscalità generale, riducendo la dipendenza da una base contributiva esposta agli effetti dell’invecchiamento e dell’automazione.
Il rapporto evidenzia come questa distinzione esista già nei sistemi attuali.
Nell’UE i contributi finanziano mediamente circa il 63% delle prestazioni pensionistiche e il 64% delle prestazioni contro la disoccupazione, mentre la quota scende a circa il 23% per le prestazioni familiari.
Il futuro del finanziamento della protezione sociale potrebbe quindi passare anche attraverso una distinzione più netta tra la funzione assicurativa della contribuzione, collegata a specifici rischi lavorativi, e la funzione redistributiva affidata alla fiscalità generale.
Il lavoro sommerso restringe ulteriormente la base contributiva
Alle grandi trasformazioni demografiche e tecnologiche si aggiunge una questione più tradizionale: il lavoro non dichiarato.
Il lavoro sommerso riduce le entrate fiscali e previdenziali, restringe la platea sulla quale vengono distribuiti i rischi e può lasciare gli stessi lavoratori privi di adeguate tutele.
L’OCSE richiama stime macroeconomiche secondo cui la shadow economy rappresenterebbe tra il 17% e il 23% del PIL nella media dell’UE, a seconda della metodologia utilizzata.
Per l’Italia, alcune delle stime richiamate nel rapporto collocano tale valore intorno al 23% del PIL. L’OCSE sottolinea però espressamente che il concetto di shadow economy è più ampio del solo lavoro non dichiarato e può comprendere anche altre attività, rendendo necessaria cautela nell’interpretazione del dato.
Le strategie per ampliare la base contributiva devono quindi combinare controlli, tecnologie digitali e incentivi alla formalizzazione del lavoro, accompagnati, nei casi dei lavoratori con retribuzioni più basse, da strumenti che rendano economicamente sostenibile il passaggio al lavoro regolare.
Il welfare del futuro passa anche da lavoro, competenze e produttività
Il rapporto OCSE non individua una soluzione unica e non propone una semplice riduzione della spesa sociale.
La questione è più profonda.
Nei prossimi decenni le economie europee dovranno finanziare una crescente domanda di pensioni, sanità e assistenza facendo affidamento su una popolazione in età lavorativa relativamente più ridotta e su forme di occupazione sempre più differenziate.
A questo scenario si aggiunge la trasformazione tecnologica, con effetti ancora difficili da quantificare sulla produttività, sull’occupazione e sulla distribuzione del reddito tra lavoro e capitale.
Il finanziamento del welfare non può quindi essere considerato separatamente dalle politiche per l’occupazione, la formazione continua, l’innovazione, la produttività e l’organizzazione del lavoro.
La questione non sarà soltanto quanto destinare alla protezione sociale, ma come ampliare e riequilibrare le basi economiche attraverso le quali finanziarla.
